JELENTÉS A JOGÁLLAMISÁG ÁLLAPOTÁRÓL
Az ősz az alkotmányvédelem elleni támadások mellett a tulajdon elleni támadások sorozata jegyében telt el. A HVG és az Eötvös Károly Intézet (EKINT) közös vállalkozásában készülő sorozat ezúttal a tulajdonhoz való jog és a jogállamiság összefüggéseit vizsgálja.
A tulajdon elleni első támadás a honvédelmi törvénynek a Veszprém megyei iszapkatasztrófát követő módosítása volt. Ez rendkívüli intézkedésként lehetővé tette a kormány számára, hogy bármely gazdálkodó szervezetet állami felügyelet alá vonjon. Ezáltal az államot képviselő miniszter vagy kormánybiztos nemcsak szabad betekintést kap a cég vagyoni helyzetébe, de jóváhagyása nélkül érvénytelenek a cég kötelezettségvállalásai, és a tulajdonosok helyett ő hoz döntéseket. A tulajdonosok érdekeinek figyelembevételét semmi sem írja elő. Rendkívüli helyzetekben az ilyen tulajdonkorlátozás indokolható lehet, ám a korlátozás arányosságát a törvény nem garantálja.
A második támadás is októberben érte a tulajdonjogot, amikor kiderült, hogy a magánnyugdíjpénztárak tagjai által befizetett, részben kötelező tagdíjakat eltérítik az állami költségvetésbe, azok nem a tagok egyéni nyugdíjszámláit gyarapítják.
A harmadik támadás alkotmánymódosítás formájában érkezett. Az egyik novemberi változtatás nyomán bármilyen jövedelem, amely a költségvetésből vagy állami tulajdonú szervezettől származik (a fizetéstől a nyugdíjon át a gyedig), öt évre visszamenőleg, különadó formájában, akár majdnem teljes egészében is elvonhatóvá vált. Párban járt ezzel az Alkotmánybíróság jogszabályokat felülvizsgáló hatáskörének megcsonkítása, amelynek következtében a költségvetési és adójogszabályokkal szemben a testület többé nem jogosult érvényesíteni az alkotmányos követelmények teljességét. Csupán néhány megnevezett alapjogot: az élethez és emberi méltósághoz, a személyes adatok védelméhez való jogot, a gondolat, a lelkiismeret és vallás szabadságát, vagy a magyar állampolgársághoz fűződő jogokat. A legutóbbi brutális támadást pedig november végén jelentette be a kormány, e szerint aki nem utaltatja át a magán-nyugdíjpénztári számláján összegyűlt pénzét az államnak, az a nyugdíjjárulék-fizetés ellenére sem kap majd állami nyugdíjat.
Mindezek alapján úgy tűnik, az állam a magántulajdonnak nem védelmezője, hanem esetenként a sajátjaként rendelkezik vele. Ezek az intézkedések kikezdik azokat az alapvető tételeket, amelyeket az utóbbi húsz évben az alkotmányos gyakorlat a tulajdonhoz fűződő jogról mint alapjogról és a piacgazdaság fundamentumáról kialakított és követett. Noha ez még kétségkívül nem a piacgazdaság megszüntetésére irányuló politika, komoly veszélyt jelent. A tulajdonjog a piacgazdaság alapja, működésének elengedhetetlen feltétele, a tulajdonosnak a piacgazdaságban biztonságban kell éreznie magát. Olyat már láttunk – igaz, nem Európában –, hogy szabadság nélkül működik sikeres piacgazdaság, de ennek az ellenkezője valószerűtlen: ahol nincs alkotmányos garanciákkal működő piacgazdaság, ott az egyéni szabadságok sem érvényesülhetnek teljességükben.
A magántulajdonhoz való jogot a polgári forradalmak nyomán született első emberi jogi dokumentumok a személyes és a politikai szabadságjogokkal egy sorban ismerték el. Az 1789-es francia deklaráció az ember természetes és elévülhetetlen jogai közé sorolta a szabadságot, a tulajdont, a biztonságot és az elnyomással szembeni ellenállás jogát. A szent és sérthetetlen tulajdon jogát senkitől sem szabad elvonni, kivéve, ha azt a közérdek elkerülhetetlenül megköveteli, és akkor is csak előzetes és igazságos kártalanítás ellenében. Az 1791-es amerikai Bill of Rights megtiltotta, hogy valakit törvényes eljárás nélkül megfosszanak az életétől, a szabadságától vagy a vagyonától, és előírta, hogy magántulajdont közcélokra csak igazságos kártalanítás ellenében lehet igénybe venni.
A nemzeti alkotmányok mellett a második világháborút követően elfogadott egyetemes és regionális nemzetközi emberi jogi dokumentumoknak is nélkülözhetetlen elemévé vált a tulajdon önkényes elvételének tilalma. A tulajdonjogot először az Emberi jogok egyetemes védelméről szóló 1948-as ENSZ-nyilatkozat részesítette védelemben, majd 1952-ben az Emberi Jogok Európai Egyezménye is kiegészült azzal a cikkellyel, amely a részes államokat a tulajdon tiszteletben tartására kötelezi.
Magyarországon az 1989-es köztársasági alkotmány a megelőző korszak tagadásaként alakította ki az új alkotmányos berendezkedést, ennek sarokpontja volt az 1989 előtti tulajdoni rend elutasítása: a rendszerváltás utáni alkotmány egyik legalapvetőbb összetevője a magántulajdon és a más tulajdonformák egyenjogúságának elismerése. A magyar alkotmány nem az alkotmányos alapjogokról írt fejezetében szól ugyan a tulajdonhoz való jogról, de annak az alapjogi minősége és védelme – csakúgy, mint általában a polgári alkotmányokban – sosem volt kérdéses. Az Alkotmánybíróság következetesen úgy foglalt állást, hogy
Emellett mindenki számára hátrányos megkülönböztetés nélkül biztosítania kell a tulajdonszerzés elvi lehetőségét, és a már megszerzett tulajdona védelmét. Mindez pedig kikényszeríthető is, amint erre az utóbbi húsz évben több példát is találhatunk. A tulajdonhoz való jog alapján részesítette védelemben az Alkotmánybíróság többek között a táppénzt, a gyedet, egyes saját jogú és hozzátartozói nyugellátásra vonatkozó jogosultságokat, a nem szociális jellegű támogatási formákat, a bevont bankjegyek átválthatóságát törvényes fizetési eszközökre, de még az önálló orvosi praxis jogát is.
Az alkotmány néhány napja módosított szövege azonban már kétségbe vonni látszik a tulajdonhoz való jog alapjogi jellegét. A magántulajdon legfontosabb korlátait jelentő költségvetési és közteher-viselési törvényeket ugyanis az Alkotmánybíróság csak akkor vizsgálhatja felül, ha az a tételesen felsorolt néhány alkotmányos jog valamelyikével ellentétes, ám e felsorolásból a tulajdonhoz való jog hiányzik. Hiába ütközik tehát költségvetési vagy adótörvény a tulajdonhoz való jogba, az nem vizsgálható és nem semmisíthető meg. Ezek orvoslása tehát bírói úton többé nem kényszeríthető ki, az a politikai deklarációk szintjére süllyedt.
A tulajdon alkotmányos védelmének alapját a funkciójában kell keresni. A magántulajdon funkciója az, hogy az emberek számára megfelelő egzisztenciális hátteret teremtsen polgári és politikai szabadságjogaik gyakorlásához. A tulajdonhoz való jog az Alkotmánybíróság megfogalmazásában az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapja. A vagyoni háttér és a vagyoni jogosultságok alapjogi védelme előfeltétele annak, hogy az egyének valóban szabad döntéseket hozhassanak saját életükről. A polgárt nemcsak a vagyoni háttér hiánya, de az is egzisztenciálisan kiszolgáltatottá teszi, ha nem bízhat abban, hogy a tulajdonát megvédik. Az egzisztenciális kiszolgáltatottság pedig szűkíti az egyén döntési lehetőségeit, cselekvési szabadságát.
A magántulajdon védelmébe vetett bizalmat alapvetően kérdőjelezi meg, hogy most már maga az alkotmányszöveg teszi lehetővé jövedelmek több évre visszamenőleges megadóztatását. A hátrányos visszaható hatályú szabályozás tilalma a jogállamiság egyik legalapvetőbb eleme. A jogba vetett bizalmat megrendíti ennek az elvnek az áthágása, hiszen többé az sem számíthat arra, hogy akár évek múltán nem veszik el a jövedelmét, aki azt a törvények tiszteletével kereste. Ki meri elkölteni a fizetését, ha nem lehet biztos benne, hogy az övé?
Hogy a tulajdonhoz való jog betölthesse alkotmányos funkcióját, a tulajdonvédelem nemcsak a hagyományos értelemben vett magántulajdont illeti meg. Vonatkozik minden olyan vagyoni jogosultságra is, amely – a hagyományos magántulajdonhoz hasonlóan – az egyéni cselekvési szabadság alapjául szolgál. Vonatkozik tehát nemcsak a lakástulajdonra, de a lakásbérletre is, hiszen az egzisztenciális háttér szempontjából közömbös a lakhatást biztosító jogosultság pontos természete. Tulajdonjogi védelemben részesülnek a gazdasági társasági tagsághoz kapcsolódó jogosultságok is. Végső soron a tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon személyes autonómiát garantáló szerepét átvevő közjogi alapú jogosítványokra is, az olyan társadalombiztosítási szolgáltatásokra, amelyek az emberek jelentős részének – saját vagyon hiányában – biztonságot nyújtanak. Ilyenek azok a társadalombiztosítási szolgáltatások, mint például a nyugdíj, amelyekben van biztosítási elem, amelyek járulékfizetési kötelezettségen alapulnak. Ha ilyen társadalombiztosítási szolgáltatásokat szüntetnek meg vagy csökkentenek, az intézkedések alkotmányosságát a tulajdonvédelem szabályai szerint kell elbírálni, hasonlóan a hagyományos értelemben vett tulajdon korlátozásához vagy elvonásához.
Mindezek alapján nem férhet kétség ahhoz, hogy a magán-nyugdíjpénztári tagok befizetései is alkotmányos védelemben részesülnek. 2003-ban az Alkotmánybíróság már megállapította, hogy „a magánnyugdíjpénztárba eszközölt befizetéseire nézve a pénztártag tulajdonjogát alapjogi védelem illeti meg”. A tagdíjbefizetések elterelésének mint a magántulajdon korlátozásának pedig alkotmányos feltételei vannak. Annyi biztos, hogy a befizetéseket a kormányzat nem használhatja fel szabad belátása szerint aktuális gazdaságpolitikai céljai megvalósítására, és legalább megfelelően garantálnia kell, hogy utóbb kártalanítja azokat, akiknek a pénzét ily módon elvette.
A tulajdonjog nem korlátozhatatlan, a korlátozásnak vannak azonban alkotmányos feltételei. A feltételeknek meg nem felelő jogkorlátozást pedig az Alkotmánybíróság eddig megsemmisíthette, és meg is semmisítette. 2010 júniusában alkotmányellenesnek találtatott az a törvényi szabály, amely szűkítette azoknak a magán-nyugdíjpénztári tagoknak a körét, akik választásuk szerint egy összegben is felvehetik magán-nyugdíjpénztári megtakarításaikat. Az Alkotmánybíróság a szabályt azért semmisítette meg, mert nem volt igazolható, hogy a tulajdonjog korlátozása közérdekből történt, azaz a szabály megalkotásának nem volt alkotmányos indoka. Ehhez képest az alkotmányellenesnek nyilvánítottnál sokkal szigorúbb az olyan korlátozás, amely azzal kényszeríti a pénztártagokat a visszalépésre az állami rendszerbe, hogy különben elveszítik nyugdíjuk jelentősebb részét.
Nyitott kérdés még egyelőre ugyanakkor, hogy a kormányzat e lépését az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek találná-e, sőt az alkotmány módosítása nyomán az sem egyértelmű, hogy foglalkozhat-e ezzel a kérdéssel. Erről az EKINT által megkérdezett szakértők is eltérően nyilatkoztak. Többségük amellett foglalt állást, hogy az Alkotmánybíróság az új hatásköri szabályok mellett is köteles garantálni a tulajdon védelmét, és meg kell semmisítenie az alkotmányellenes szabályokat. „Az AB-nak meg kell találnia az emberi méltósághoz való jog és a tulajdonhoz való jog szoros összefüggését” – írta az egyik szakértő, utalva arra, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálhatja a törvény emberi méltósághoz való jogba ütközését. Ez az érvelés népszerű a szakértők körében, hiszen e jog funkciója a hazai alkotmányjogi gyakorlat szerint az emberi méltóság részét képező cselekvési szabadság anyagi alapjának biztosítása. „Az emberi méltósághoz való jog magában foglalja az egyéniség szabad kibontakoztatásához való jogot, melynek materiális hátterét tette bizonytalanná az elvonás.”
Két másik szakértő szerint az alkotmánymódosítás (amelyet egyikük „szégyenteljesnek” minősített) egyáltalán nem akadálya a felülvizsgálatnak. Szerintük a törvényt még formalista jogfelfogás esetén is meg kell semmisíteni, mivel a magánynyugdípénztárba fizetett összeg nem járulék, hanem tagdíj.
Egy másik szakértő pedig az Alkotmánybíróság hatáskörét korlátozó alkotmánymódosítás alkotmányellenessége mellett érvelt azon az alapon, hogy az beleütközik az Alkotmány jogállamiság elvébe. „Nem jogállam az ugyanis, amelyben lehetnek alkotmányellenes jogszabályok, amelyeket valamely állami szerv nem semmisíthet meg (...) és így alkotmányellenességük ellenére is alkalmazni kell és ki is kell kényszeríteni azokat. A kérdés az, hogy a két, egymással ellentétben álló szakasz közül melyik erősebb.” Két másik válaszoló is arról írt, hogy ha ezt a hatásköri szabályt nem semmisíti meg az AB, akkor nem állapíthatja meg a magán-nyugdíjpénztári tagok jogait korlátozó szabály alkotmányellenességét sem.
A szakértők egy része felvetette a megsemmisítés helyett a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának lehetőségét, például az állami kompenzáció hiánya miatt. Az egyik legmarkánsabb véleménynek minden bizonnyal az tekinthető, amely szerint az Alkotmánybíróság hatáskörét megcsonkító alkotmánymódosítás nemcsak a jogállamiság elvét, de az alkotmánynak azt a rendelkezését is sérti, amely szerint senkinek a tevékenysége nem irányulhat a hatalom kizárólagos birtoklására. A kérdésre adott válasz szerint a törekvés a hatalom kizárólagos birtoklására még az Országgyűlés esetében sem fogadható el.
Az e havi jogállamfigyelő elkészítésében Majtényi László, Miklósi Zoltán, Navratil Szonja, Somody Bernadette, Szabó Máté Dániel és Vissy Beatrix vett részt.
Címkék: jogállamiság